La protection du public l’emporte sur la présomption de non-rétroactivité des lois

En décembre 2014, la Cour d’appel a donné raison au Comité de discipline de la Chambre de la sécurité financière (ci-après « Comité ») qui avait fait rétroagir une disposition de la Loi sur la distribution de produits et services financiers¹ (ci-après «LDPSF ») amendée en 2009 et avait imposé à un représentant les amendes en vigueur en 2010 pour des infractions commises entre 1997 et 2004.

La Chambre de la sécurité financière est un organisme d’autoréglementation régi par la LDPSF. Depuis décembre 2009, le Comité doit imposer les amendes déterminées par cette loi². Préalablement, le Code des professions³ déterminait les amendes applicables aux infractions commises par les représentants. Lors de la commission des infractions, l’amende minimale était de 600 $, elle fut par la suite augmentée à 1 000 $ lors de l’amendement au Code des professions en 2007, puis à 2 000 $ lorsque la LDPSF a également modifié sa loi en 2009.  Le seuil minimal des amendes a donc été augmenté à deux reprises entre la commission des infractions et l’audition sur la sanction en 2010.

Dans un premier temps, la Cour d’appel⁴ réitère que la norme de contrôle applicable à une décision relative à une sanction disciplinaire est celle de la décision raisonnable, et ce, même si la question posée concerne un principe général de droit. En effet, comme la détermination des amendes applicables est intimement liée à l’interprétation de la loi habilitante du Comité, une plus grande déférence est de mise.

La Cour confirme que l’amendement à la Loi avait deux objectifs. D’abord, il visait à harmoniser le régime québécois avec ceux en vigueur dans les autres provinces canadiennes. Deuxièmement, l’amendement cherchait à renforcer l’effet dissuasif qu’avait l’octroi de ces amendes. C’est dans ce contexte que la Cour d’appel s’est interrogée quant à la rétrospection de la LDPSF, afin de savoir quelle amende était applicable aux infractions.

La question soumise à la Cour touchait l’importante présomption, dans notre système législatif, de la non-rétroactivité des lois.

Citant la Cour suprême du Canada, dans Brosseau c. Alberta Securities Commission⁵, la Cour d’appel a conclu que la LDSPF avait comme objectif la protection du public, conformément à  l’article 312 de la Loi. Le plus haut tribunal du Québec considère qu’en haussant le plafond des amendes applicables, la LDPSF s’assure que l’objectif de protection du public soit atteint. L’augmentation des amendes minimales n’a donc pas pour objectif de punir le contrevenant, mais afin qu’une sanction suffisamment sérieuse soit imposée à celui-ci. À cet effet, la Cour mentionne : « Il faut se pencher sur l’objet et non sur l’effet de la loi. C’est ce que la Cour suprême a dit dans Brosseau. La loi peut certes avoir un effet punitif, mais celui-ci n’est qu’accessoire. Le régime disciplinaire peut et même doit être d’application immédiate, car il vise la protection du public⁶» .

Par conséquent, les dispositions d’une loi ayant comme objectif la protection du public peuvent avoir un effet rétrospectif. Ainsi, « le législateur modifie uniquement les conséquences futures des faits accomplis avant la loi nouvelle et respecte celles qui se sont réalisées antérieurement.⁷» . La Cour d’appel a ainsi renversé la décision rendue par la Cour du Québec⁸, puisqu’elle ne pouvait pas souscrire aux motifs qui octroyaient un caractère punitif aux amendes en cause. L’interprétation du Comité d’appliquer les sanctions en vigueur au moment de l’audition sur la sanction a donc été rétablie.

Au surplus, la Cour d’appel réitère le principe établi par la Cour suprême⁹, voulant que le droit disciplinaire ne soit pas un droit de nature pénale et que l’imposition d’amendes n’ait pas de véritables conséquences pénales. Ainsi, les protections de la Charte canadienne des droits et libertés¹⁰, accordées à un « inculpé », ne s’étendent pas aux amendes disciplinaires. C’est notamment pourquoi, l’article 11 i) de la Charte, qui prévoit que tout inculpé a droit de bénéficier de la peine la moins sévère, ne pouvait s’appliquer en l’espèce.

Pour conclure, la Cour clarifie la situation juridique au Québec : « En résumé, une loi a un effet « rétrospectif » lorsqu’elle n’a pas un effet préjudiciable. Selon le contexte, une amende n’est pas considérée comme une mesure punitive lorsqu’elle vise à protéger le public. En matière disciplinaire, la condamnation au paiement d’une amende ne constitue pas, en principe, une conséquence de nature pénale, même lorsque le montant de l’amende est important, si cela est nécessaire pour prévenir la récidive du contrevenant et dissuader d’autres professionnels de contrevenir à la loi¹¹ » .

¹ RLRQ, c. D-9.2.
² Id., art. 376.
³ RLRQ, c. C-26, art. 156 d).
⁴ Thibault c. Da Costa, 2014 QCCA 2347.
⁵ [1989] 1 R.C.S. 301.
⁶ Thibault c. Da Costa, préc., note 1, par. 63.
⁷ Thibault c. Da Costa, préc., note 1, par. 30.
⁸ Da Costa c. Thibault, 2013 QCCQ 6389.
⁹ R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541.
¹⁰ Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c. 11 (R.-U.)].
¹¹ Thibault c. Da Costa, préc., note 1, par. 66.